我國房地產調控的效果一直不盡如人意，房價幾乎單邊上漲，似乎越調控，房價越高。就一線城市和部分二線城市而言，我們認為，調控效果欠佳的主要原因之一，就是沒有將房地產供給調控與需求調控并重。今年10月，國內多個房價上漲較快的熱點城市再次推出了房地產調控政策。從密集的調控政策可以感受到大家對房價高企、資產泡沫和中國經濟未來的擔憂?？偟膩碚f，需求調控主要側重于短期，供給調控則更加側重中長期，且供給調控有助于穩(wěn)定公眾預期。在市場分化的情況下，在分類施策、因城施策的背景下，我國房地產調控需要注重供給與需求相結合、長期調控與短期調控相結合，并處理好房地產市場與經濟發(fā)展的關系。

一、我國房地產調控以需求調控為主

我國房地產周期的拐點和房地產調控政策具有較高的一致性，反映了我國房地產調控以短期需求調控為主的特征：當房價過高時，通過抑制需求來給市場降溫；而在房地產低迷或萎縮的時期，同樣是運用促進需求的手段進行調控。例如，2005年出臺一系列需求調控措施后（包括取消住房貸款利率優(yōu)惠政策、上調房貸首付比例等），房地產銷售增速有了明顯回落；房地產市場在2008年、2012年的上行，以及最近一輪房價上漲（2014年底開始），也都和各部門放松對需求的管制有關。

最近，熱點城市再次推出房地產調控政策。以北京為例，9月30日發(fā)布的《關于促進本市房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展的若干措施》提出了加大住宅用地供應力度，合理調整土地供應結構，加快自住型商品住房用地供應，強化“控地價、限房價”的交易方式，進一步完善差別化住房信貸政策等措施。上海繼“滬九條”之后，又于10月8日公布六條措施，嚴格執(zhí)行限購、限貸等房地產市場調控政策，以確保房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

通過比較幾個一線城市近期的房地產調控新政，可以看到，各地房地產調控舉措中，既有需求調控，也有供給調控，但仍然以需求調控（如限貸、限購政策）為主。并且，需求調控的措施更加具體、可落實，而供給方面的調控舉措則是比較籠統(tǒng)、原則性的，短期內也難以落實。由于需求調控直接通過硬性標準抑制了交易量，效果幾乎是立竿見影的，但卻不是一個“治本”的方法。并且，我國房地產供給方面的問題比較突出。

二、房地產市場供給方面的問題較為突出

我國房地產市場供給端的問題比較突出，體現(xiàn)在一、二線城市與三、四線城市形成了分化，同時部分一、二線城市房價上漲過快。今年以來，一線城市的住宅價格同比增速持續(xù)較三線城市高出十幾個百分點。從百城住宅價格指數(shù)來看，2016年9月，一、二、三線城市住宅價格同比分別增長26.72%、14.87%和6.79%。供給稀缺是熱點城市房價高漲的最顯性的原因。

首先，住宅用地和新建住宅供應不足。國有建設用地供應面積近年來呈逐年下降趨勢，其中房地產用地面積下降更多。2013-2015年，全國房地產用地占供地面積的比例分別為27.4%、24.8%和22.5%（如圖2、圖3）。即使供應減少是由于總量供給過剩，住宅用地和新建住宅供給的結構性問題依然嚴峻。據有關方面監(jiān)測，在16個熱點城市中，有8個城市住宅用地供應量少于去年同期。廈門減少50.2%，上海減少47.5%，廣州減少41.9%，北京減少30.8%，蘇州減少21.1%，濟南減少21%，南京減少13%，無錫減少9.1%。在16個熱點城市中，有6個城市商品房住宅批準預售面積同比下降。北京下降32%，無錫下降27.2%，廈門下降23.6%，深圳下降21.4%，合肥下降15.9%，福州下降14%。從地價監(jiān)測情況來看（如表2所示），一線城市住宅用地的同比、環(huán)比增速均持續(xù)、顯著地高于其他用途地價。

第二，房地產的潛在供給難以滿足居民對房地產的需求。截至2016年9月末，全國房地產開發(fā)貸款余額7.04萬億元，同比增長7.56%，增速比上月末低0.41個百分點，比上年末低9.09個百分點；自去年6月份以來總體趨于回落，反映房地產潛在供給下降。購房貸款余額17.93萬億元，同比增長33.36%，增速比上月末高0.82個百分點，比上年末高8.63個百分點，反映購房需求依然在上升。今年前九個月新增的個人購房貸款約3.6萬億元，同比多增約1.8萬億元。

第三，需求端的數(shù)量管制雖然使人們看得見的成交量下降，房價增速放緩，卻并不能改變公眾對一線城市房價上漲的預期。直接從需求的角度進行數(shù)量管制，甚至有可能強化房價上漲的預期。今年7月份，全國住戶部門中長期貸款增4773億元，同比多增1984億元，占全部對實體經濟貸款（4636億元）的102.96%。盡管這一情形在近期已經有所緩解，但9月新增個人住房貸款依然占人民幣貸款增量的39%。居民部門加杠桿的力度之大是前所未有的。2016年9月末，江蘇、廣東、浙江、北京、上海房地產貸款余額同比增速分別為33.80%、32.18%、24.62%、21.15%和18.24%，分別比上月末提高0.77、0.54、0.59、2.06和0.30個百分點。 5?。ㄊ校┓康禺a貸款余額占全國房地產貸款余額的42.50%，比上月末提高0.07個百分點。供給的增加則更有利于穩(wěn)定預期，應當重視預期管理對房地產市場平穩(wěn)、健康發(fā)展的重要性，但目前房地產調控中對于供給的措施依然比較抽象和籠統(tǒng)。

三、供給調控的意義及著力點

相比于需求調控，供給調控有利于從更加基礎的層面改善我國房地產市場的運行。我國土地資本化的模式、以及當前各種資源集中于大城市的現(xiàn)實，都意味著我們需要從供給的角度尋求方法。

一是合理地為中國經濟的發(fā)展提供融資。在我國經濟發(fā)展的過程中，土地資本化發(fā)揮著重要的作用。地方政府競相追逐促進當?shù)亟洕鲩L，需要一定的政府財力支撐。一方面，政府以低價形式將土地轉讓給工業(yè)企業(yè)，吸引企業(yè)投資并拉動就業(yè)，進而帶動當?shù)亟洕驼愂盏脑鲩L，在這個過程中，土地也隨著經濟的發(fā)展而增值；另一方面，作為住宅用地的土地要素通過拍賣的形式轉讓給房地產商，供房地產商開發(fā)建設成商業(yè)地產用于居民購買，政府一般可以從中獲得大量的土地財政收入。

根據最新的測算，在房價的構成中，政府所得占房價的六成左右。研究表明，作為政府收入的重要組成部分，不少地方政府的財政收入中土地出讓金所占比重都接近50%，有的城市甚至占到了60%以上（周彬和杜兩省，2010）。根據國土資源部的統(tǒng)計，2015年出讓國有建設用地22.14萬公頃，出讓合同價款2.98萬億元，同比分別減少20.2%和13.3%。其中，招標、拍賣、掛牌出讓土地面積20.44萬公頃，占出讓總面積的92.3%；招標、拍賣、掛牌出讓合同價款2.86萬億元，占出讓合同總價款的96.0%。

以土地財政為代表的土地資本化模式，在推動經濟發(fā)展的同時，也在一定程度上為地方政府的短期行為提供了激勵。

高地價提高了地方政府通過土地拍賣獲取的收入，因而地方政府有動機通過維持土地供給的稀缺性來獲得更多的土地財政收入。在此前提下，要增加土地的供給就會比較困難。并且，高地價將提升城市發(fā)展的成本，地方政府對房地產的依賴性也有可能進一步增加，不利于吸引人才、培育新經濟增長點，從而削弱城市競爭力。短期內政府財政收入存在“租稅替代”的關系，即政府來自于房地產的租金收入越高，來自于其它行業(yè)的稅收收入越低，房地產片面發(fā)展對實體經濟具有不良影響。

作為應對，應考慮改革土地拍賣制度。我國的國有土地使用權拍賣制度下，出價高者得，在未來房地產價格將保持上漲的預期下，土地價格更容易被抬高，“地王”頻現(xiàn)。相比之下，上海車牌拍賣制度值得在我國土地使用權拍賣的制度設計中參考。它要求出價進入有效報價區(qū)間，而有效報價區(qū)間是根據截至一定時間點的最低報價來確定的，在此基礎之上，再按照“價格優(yōu)先、時間優(yōu)先”的規(guī)則確定中標者。顯然，在這樣的拍賣制度下，報價最高者和最低者都無法中標。在土地拍賣中參考這樣的拍賣規(guī)則，將會改變“地王”頻現(xiàn)的現(xiàn)狀，更有利于價格穩(wěn)定和價值發(fā)現(xiàn)。

二是優(yōu)化資源布局。在一些熱點城市房價飆升、供不應求的同時，我國房地產行業(yè)還面臨著去庫存的艱巨任務，一、二線熱點城市和三、四線城市分化十分明顯。8月份，70個大中城市新建商品住宅同比價格變動中，最高漲幅為44.3%，最低為下降3.8%。

我國優(yōu)質教育、醫(yī)療衛(wèi)生資源往往在大城市較為集中，人口源源不斷地涌入北京、上海等國內一線城市。近年來，國內主要城市學區(qū)房現(xiàn)象持續(xù)升溫，便是公眾愿意對優(yōu)質教育資源支付更高價格的一種體現(xiàn)。有研究測算，學區(qū)房的租金收益率平均而言比非學區(qū)房低5%，對于小戶型住宅更可達19%，且租金率折價存在較大的波動，受教育部門公立學校入學政策沖擊的影響大[3]。因此，從長期來看，在更大范圍內提升我國教育、醫(yī)療衛(wèi)生等資源的質量，亦有助于破解我國房地產市場面臨的難題。

三是提高土地利用效率、增加城市住宅用地的供給。從國際比較以及我國一線城市的土地使用情況看，完全有可能增加一線城市的住房用地供給。實際上，高地價與目前地方政府面臨的GDP考核指標有直接的聯(lián)系。為了達到GDP的考核要求，各地區(qū)需要盡可能多發(fā)展工業(yè)投資，從而影響了土地資源的配置，導致我國一線城市的工業(yè)用地占比遠高于國際上其他同類城市。這樣的土地使用布局對于我國一線城市來說，并不一定是合理的。

北京、廣州和深圳三個城市的工業(yè)用地占比分別達到22%、32%和36%，遠高于紐約（3.9%）和東京（5.1%）。紐約居住用地占城市建設用地的比重為44%，東京的這一比例更是高達73%，而我國的北京、廣州和深圳的這一比例分別僅為28%、29%和26%。

一方面，要改變單一追求GDP的績效考核辦法，糾正片面追求經濟增長速度和當前利益，更加重視民生、資源環(huán)境和長遠利益，優(yōu)化資源布局。另一方面，在增量土地供應空間有限、供需失衡的情況下，存量土地（城鄉(xiāng)建設用地范圍內的閑置未利用土地和利用不充分、不合理的土地，具有開發(fā)利用潛力）在城市發(fā)展中應該被充分挖掘利用。據測算，上海中心城區(qū)成片工業(yè)用地轉型空間為9000萬方，舊住區(qū)改造產生的住宅體量約為6000萬方。全上海市范圍內住宅的建面空間可達1.6億方，相當于可供應8年的成交量（2015年全年上海市住宅銷售面積約2000萬方）。在盤活存量土地的過程中，應發(fā)揮政府主導、統(tǒng)籌協(xié)調的優(yōu)勢，緩解供應緊缺，優(yōu)化城市發(fā)展。

提高土地利用的效率、增加城市住宅用地的供給，不僅可以從供給端緩解我國熱點城市房價過高、增速過快，而且有助于穩(wěn)定公眾的預期。

誠然，許多國家在城鎮(zhèn)化率達到75%之前進程中都出現(xiàn)了房地產價格遠遠高于當時的經濟增速、租售比等指標看上去也遠遠超過“合理范圍”的現(xiàn)象。我們認為，這一現(xiàn)象是以經濟高速發(fā)展帶來的未來預期收入提升為基礎的。在中國通過土地資本化促進地方經濟發(fā)展的過程中，政府做了大量的統(tǒng)籌協(xié)調工作，例如招商引資、城市規(guī)劃，從整個地區(qū)的全局來考慮產業(yè)布局、居住片區(qū)的分布等，同時進行了大量基礎設施建設工作，中國的經濟潛力得到了很大的釋放，地區(qū)房地產價值亦得到了提升，而房地產價值的提升恰恰是來源于對未來收入的預期。根據初步測算，2016年三季度房地產對經濟增長的貢獻率在8%左右。房地產確實在中國經濟增長中扮演了重要角色，但如果房地產的膨脹趨于擠出其他投資和扼殺企業(yè)家精神，對于中國經濟的轉型和健康發(fā)展則是不利的。因此，還應著眼于中長期，從土地和各項資源的供給，以及制度上做改進。

總的來說，我國當前的房地產調控應注重需求調控與供給調控相結合，短期調控與長期調控相結合，并處理好房地產與經濟發(fā)展的關系。同時，針對市場分化的情況，實施更有針對性的政策，甚至采取“一城一策”的方式。一方面，密切關注一線城市以及部分二線城市庫存下降的情況，加大住房供應；另一方面，對三、四線等商品房庫存較大的城市，根據當?shù)厥袌銮闆r，采取有效化解房地產庫存的措施。在現(xiàn)有的需求調控的基礎上，進一步完善供給調控的措施，兼顧短期和長期，促進房地產市場平穩(wěn)、健康發(fā)展。

（本文僅反映作者的觀點，不代表所服務機構的意見）

作者單位：中國人民銀行，上海財經大學金融學院

來源： 21世紀經濟報道